【摘要】随着全球化进程的发展,PISA正扮演着全球教育治理的角色｡其实施全球教育治理的路径表现在三个方面:通过扩大评估范围以测量更为广泛的技能和能力;通过增大评估的规模以覆盖更多的国家和学校;通过增强解释力为政策制定者提供更有说服力的证据｡PISA对各国教育产生的影响主要表现在树立兼顾公平与质量的标杆效应,推动各国设置或修订课程标准,促使各国更加重视绩效目标｡PISA存在的问题包括过于强调教育的经济功能,助长教育政策急功近利的风气,忽视各国社会文化背景的差异｡
【关键词】PISA;全球治理;教育政策;解释力
    由经济合作与发展组织(OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment,OECD)发起的国际学生评价项目(ProgramforInternationalStudentAssessment,PISA)因其先进的评价理念､测试框架和评价技术而产生了巨大的国际影响,逐渐被越来越多的国家或地区认可｡有学者把PISA的宗旨概括为:“旨在透过学生测试成绩和问卷调查,为各国政府和教育政策制定者提供多侧面教育信息,了解本国教育发展状况,认识造成当下教育状况的各种原因,从而为各国制定正确有效的教育决策及推进教育改革发展提供国际参照数据和成功经验”｡[1]从其宗旨来看,PISA实施全球教育治理的雄心壮志展露无遗｡而从其提出的政策建议对各国政府产生的影响来看,也确实起到了“软政府”的作用｡[2]
一､何谓全球教育治理
    20世纪90年代以来,西方许多政治学家都对治理作出了界定｡在关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性｡该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”｡[3]它有四个基本特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动｡[4]当人们将治理的概念和分析框架由国内拓展到国际层面时,全球治理的理论就应运而生了｡“全球治理是各国政府､国际组织､各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作,其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全､和平､发展､福利､平等和人权的新的国际政治经济秩序,包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度”｡[5]教育作为世界各国普遍关心的共同利益,随着全球化进程的发展,必然作为全球治理的一个重要部分而走上历史舞台｡而在这个全球教育治理的舞台上,一些国际组织因其特殊的地位正扮演着日益重要的角色｡本文以OECD的PISA测试为例,分析其全球教育治理的路径､产生的影响及存在的问题,旨在为我国的教育治理体系建设提供一定的参考｡
二､PISA实施全球教育治理的路径
    PISA实施全球治理的路径主要表现在以下几个方面:
(一)通过扩大评估范围以测量更为广泛的技能和能力
    OECD认为,人力资本这个概念不限于通过教育和培训获得的学术性技能和能力,事实上任何与改进未来的经济成果有关并且可以测量的能力和特性都可以认为是人力资本的一部分｡因此,OECD把人力资本定义为“个体所表现出来的有助于创造个人､社会和经济福祉的知识技能､能力和特性”｡[6]通过拓展人力资本的内涵,OECD扩大了其测量范围｡在PISA大获成功的基础上OECD又在2012年开发了“国际成人能力评估项目”(ProgramforInternationalAssessmentofAdultCompetencies,PIAAC),测试16至65岁的成人的识字､算术和在高技术环境中解决问题的能力｡与PISA全部采用纸笔测试的方式不同,PIAAC主要采用计算机在线评测的方式,同时在每个参与国家中抽取5000人进行问卷调查｡从PIAAC覆盖的年龄段来看,它实现了与PISA的“无缝连接”(PISA对15岁的学生进行测试);而从其评测的内容来看也与PISA一脉相承,但更强调实用性,尤其是“在高技术环境中解决问题的能力”,指的是在信息时代的背景下成人提取､解释､评估和分析信息的能力｡因此,PIAAC的目的在于使各国政府了解教育和培训制度的运行效果,劳动力市场的需求与教育和培训之间的差距,年轻人从校园向职场的过渡情况等信息,从而为政策制定者评估､监测和分析人力资本发展情况提供重要参考｡[7]此外,OECD在将来可能还会通过“高等教育学习成果评估”项目(AssessmentofHigherEducationLearningOutcomes,AHELO)对各国高等教育的学习成就进行评估｡AHELO不像美国新闻和世界报道､英国泰晤士报等对世界大学进行排名,而是着眼于对各国大学生的学习成果进行直接地评估｡按照AHELO的规划,其将测试大学生的通用技能(genericskills)和特定学科的技能(disciplinespecificskills)｡通用技能主要用若干开放式问题来评估学生的批判性思维､分析推断能力､问题解决能力和书面沟通能力｡特定学科的技能仅限于经济学和工程学这两个学科,评估学生在新情境中应用知识的能力｡如经济学评估学生掌握核心概念､有效使用定量研究方法､沟通等能力;工程学主要评估学生对工程学基本原理的掌握以及工程分析､设计和实践能力｡[8]可以预见的是,一旦将来OECD正式实施AHELO项目,可能将在世界高等教育领域掀起一股类似于PISA的热潮｡
(二)通过增大评估的规模以覆盖更多的国家和学校
    在2000年PISA首次测试时,共有28个OECD成员国和4个非成员国参加,而到2012年共有34个成员国和31个非成员国参加PISA测试,参与的国家或地区数翻了一番｡随着中国､印度､巴西等金砖国家的加入,大大扩大了PISA的影响力｡尤其是中国上海在2009年首次参加测试就取得第一的优异表现吸引了全世界的关注目光｡①在中国上海参加PISA测试前,芬兰一直在前几次测试中名列前茅,但上海的优异表现加上新加坡､日本､韩国､中国香港等亚洲国家或地区的突出表现,引发美国､英国､澳大利亚等国掀起了一股“朝东方看”(lookeast)的潮流｡如美国在2011年发布了一份名为《超越上海:基于世界领先教育系统的美国教育议程》(SurpassingShanghai:AnagendaforAmericaneducationbuiltontheworld'sleadingsystems)的报告｡该份报告出台的主要背景是上海学生优异的PISA测试成绩震惊了美国,犹如第二次“人造卫星上天事件”,促使美国向中国和其他在PISA测试中表现优秀的国家寻求教育改革的良方｡[9]在2009年的PISA测试中,成绩最好的5个国家或地区中有4个都位于东亚,分别是中国上海､中国香港､新加坡和韩国｡而处于同一区域的澳大利亚虽然对教育的经费投入增长很快,但在PISA测试中的表现却仍然不理想,这让其感受到了很大的压力｡于是澳大利亚的著名智库格拉顿学院(GrattanInstitute)在2012年发布了名为《迎头赶上:向东亚最好的学校系统学习》(Catchingup:LearningfromthebestschoolsystemsinEastAsia)的报告｡[10]PISA除了逐渐扩大对世界各国的影响之外,还试图把影响渗透到学校层面｡OECD教育和技能理事会的主任安德列斯•施莱歇尔(AndreasSchleicher)的一番话显示了OECD的“野心”:从长远来看,OECD对教育的评估工作依赖于多层次的评估系统,即从教室扩展到学校,再到地区和国家,直至国际｡[11]事实上,OECD基本上呈现了与其愿景相反的扩张路线,即首先在国际上引起重要反响,继而影响到更多的国家和地区,最终希望对各国的学校甚至教师产生影响｡目前在美国､英国､西班牙等国试验的“基于PISA的学校测试”(PISA-basedTestsforSchools)就反映了PISA希望把其影响扩展到学校的意图｡“基于PISA的学校测试”即某个国家的若干学校申请以PISA测试的方式对学生进行测试,从而可以利用PISA的数据库与国内甚至国际的其他学校进行横向比较,了解本校的优缺点,从而可以有的放矢地进行改进｡与PISA每三年评测一次不同,“基于PISA的学校测试”基于其海量的数据库使得学校之间的比较可以常态化,从而在一定程度上进一步扩大了PISA的影响力｡
(三)通过增强解释力为政策制定者提供更有说服力的证据
    OECD为了进一步扩大PISA的影响力,试图通过增强PISA的解释力为各国的政策制定者做决策提供更有说服力的证据｡PISA测试汇集了来自教育学､心理学､社会学､统计学等学科专家的智慧,保障了PISA测试研究框架的合理性､标准的统一性和结果的可信性｡从而使得PISA测试在全世界产生了广泛的影响｡而这又为国际间的比较提供了可能性,“国际比较将给各国带来不同的发展路径､有益的发展经验和有效的改革方法”｡[12]如美国教育部为了充分利用PISA测试的成果以促进美国的教育改革,专门请OECD的PISA专家站在第三方的立场上,编撰了一份名为《优秀的表现者与有力的改革者:PISA给美国的教训》的报告｡再比如PISA在做阅读､数学､科学等测试时,还对学生作问卷调查,主要用于收集学生家长的社会经济地位以及学生的态度等数据｡此外还要对校长作问卷调查,以了解学校系统和学习环境等背景信息｡通过收集这些背景信息从而有助于OECD更好地解释学生的表现存在差异的原因｡也就是说,在OECD看来,建立学生表现的数据与其它相关背景的数据之间的联系是一种提高解释力的有效手段｡除此之外,OECD通过联接PISA的数据与其另一个国际测试项目“教学和学习国际查”(TeachingandLearningInternationalSurvey,TALIS)的数据,从而提升PISA的解释力｡因为PISA只对学生和校长进行问卷调查,而TALIS则是对教师和校长进行问卷调查,主要收集教师的工作条件和学习环境等信息,涵盖学校氛围､学校领导､教学信念､教师评价和反馈､职前教师教育和专业发展､自我效能感和工作满意度等重要主题,与PISA的问卷调查正好形成互补的关系｡在2016年刚刚公布的TALIS报告中,上海教师在年纪轻､学历高､培训多､课堂教学效率高等指标方面都超过国际平均水平｡尤其引人注意的一个发现是上海教师对教学持强烈的建构主义信念,99%的教师认为在教师公布答案之前要允许学生思考解决问题的方法;96%的教师认为学生思考和推理的过程比具体的课程内容更为重要｡[13]上海教师的这种建构主义观能在一定程度上说明为什么上海学生能在注重问题解决能力的PISA测试中取得佳绩｡因此,PISA与TALIS的“联手”无疑将进一步增强PISA的解释力｡
三､PISA对各国教育的影响
(一)树立兼顾公平与质量的标杆效应
    OECD倡导教育要在公平与高质量之间取得均衡发展｡在2012年的PISA报告中,针对教育的公平和高质量发展提出了四条政策建议:一是对成绩差的学生给予特别的关注;二是向处于弱势地位的儿童提供额外的教学资源或经济援助;三是面向所有学生提高学业标准;四是把边缘化的儿童(如残疾儿童和少数民族儿童等)纳入到主流的学校中｡[14]美国著名学者琳达•达林•哈蒙德(LindaDarling-Hammond)认为,美国自上世纪80年代以来一直持有“钱不能改变什么”的观点,但芬兰､韩国等在PISA测试中表现优异的国家令人信服地证明,如果把钱投入到那些家庭经济背景较低的学生身上,那么将显著提升这些学生的成绩,从而实现既公平又高质量的教育｡[15]这为世界各国树立了一个兼顾公平与质量的标杆,产生了良好的示范效应,使得基础教育要兼顾公平与质量已逐渐成为各国政府的共识｡如爱沙尼亚､拉脱维亚､越南等国虽然属于经济不发达国家,但他们采取这种策略在PISA测试中也取得了显著的进步｡
(二)推动各国设置或修订课程标准
    PISA测试并不以各国基础教育的课程标准为基础,也不以学科知识为中心,而是测试学生运用已学知识和技能去解决问题的能力｡这种能力被OECD称为“素养”,即学生在主要学科领域应用所学知识和技能的能力,在问题出现时分析､推断和有效交流的能力,以及在不同情境中解释和解决问题的能力｡[16]OECD于1998-2003年开展了“素养的界定与遴选”(DefinitionandSelectionofCompetencies,即DeSeCo)项目,对素养的概念以及各成员国的有关教育政策和实践进行了充分的研究,以PISA等国际评价项目的统计数据为证据支持,在广泛调研和专家咨询的基础上,提出了包括“使用工具互动”､“自主行动”､“在异质群体中工作”三大类别的核心素养的概念框架,以此为基础,OECD将核心素养体系概括为“人与社会”､“人与自己”､和“人与工具”三个方面｡[17]OECD核心素养的理念对我国当前正在热议的核心素养具有重要启示意义,“核心素养指导､引领着中小学课程教学改革实践,没有核心素养,改革就缺了灵魂”｡[18]事实上很多国家都根据PISA的能力框架设置本国的课程标准,或对课程标准进行了修订｡如美国根据PISA的能力框架形成了新的共同核心标准(CommonCoreStandards)｡而日本根据PISA测试结果修正了国家课程,以培养PISA测试所内含的能力,改进学生的学术表现,并于2007年举行了针对小学六年级和初中三年级全体学生的学力考试｡日本的全国性学力统一考试参考了PISA的出题方向,重点考查中小学学生的“活用”能力,因此这次考试被认为是PISA型的学力考试｡[19]
(三)促使各国更加重视绩效目标
    随着PISA的影响力日益增强,很多国家都设置了PISA测试的绩效目标｡如丹麦教育部在2010年规定在下一轮的PISA测试中的相对排名要位列前五名;墨西哥甚至直接设置了在PISA测试中的具体分数,在2006年平均分392分的基础上到2012年达到平均分435分｡[20]相比而言,大多数国家都设置了提高PISA的排名和分数､提高表现优秀的学生的比例､降低低于OECD平均水平的学生比例等相对笼统的目标｡而日本设置的绩效目标则比较全面｡在日本政府2010年制定的“新增长战略”(NewGrowthStrategy)中提出,到2020年要达到以下目标:日本学生在PISA测试中的排名要位居所有参与国家的前列;在阅读､数学､科学等每个领域的成绩都要接近于表现最好的国家;减少表现较差的学生比例并提高表现优秀的学生比例;增加对相关活动感兴趣并积极参与的学生的比例｡日本的“新增长战略”提出的目标可谓是充分反映了PISA的政策导向｡它既有总体排名和成绩等量化的目标,又兼顾公平和质量,追求“成绩高且公平”的理想结果｡此外它还倡导学生对某种活动的积极态度(包括兴趣､动机､信念､情感因素等),这与PISA的理念也非常契合｡近年来PISA对学习参与度越来越重视,“最初是作为影响能力的因素来考虑,现在已经作为素养的重要组成部分,并且把培养参与度作为与培养能力同样重要的教育目标”｡[21]
四､PISA存在的问题
(一)过于强调教育的经济功能
    OECD作为一个经济发展组织自然具有非常强烈的经济本位思想｡无论是PISA还是PIAAC,其出发点都是把教育作为培养为经济发展服务的人力资本的重要手段,它甚至把技能视为21世纪经济中的全球货币(globalcurrency)｡在一定程度上重视教育为经济发展提供人力资本的作用本无可厚非,但如果一味强调教育的经济功能就有失偏颇了｡培养学生的就业能力不是教育的唯一目的,教育的主要使命应该是培养学生具备适应未来民主社会,追求个人的全面发展,实现个人和社会福祉的全面能力｡
(二)助长教育政策急功近利的风气
    由于PISA的影响力日益扩大,这往往使得有些国家对教育政策采取急功近利的态度,希望借助这一测试迅速提升本国在该测试中的得分及排名｡如前所述,PISA产生的影响之一是促使世界各国更加重视教育绩效｡但像某些国家那样提出具体的排名要求甚至是具体的分数要求显然是非理性的｡其实教育发展的历史已经充分证明,真正的教育改革需要经历较长的时间才能看出成效｡例如,现在国际上已经公认教师的素养对学生的成绩表现起着至关重要的作用｡但任何一个国家教师的整体素养并非是在短期内能迅速提升的,这涉及到职前､在职和职后教师培养的各个阶段,还涉及到教师选拔､教师资格､教师评价等各项制度｡
(三)忽视各国社会文化背景的差异
    由于PISA是一种标准化的测试,所以其不可避免地会忽视各国在历史传统､文化观念､经济发展水平等方面的差异｡而文化信仰､经济资源､学校文化､学习策略等方面的差异都会影响学生的学习成果｡如美国､加拿大､澳大利亚等国有大量的学生是移民的子女,他们的第一语言都不是英语,这意味着他们不得不以作为第二语言的英语参加PISA测试,这显然在一定程度上会对他们的成绩产生不利影响｡而亚洲的中国上海､韩国､日本等国家或地区则基本不存在这个问题,学生一般都能以自己的母语参加PISA测试｡另一方面,OECD的成员国大多数都是经济发达国家,因此PISA测试的题目难免会带有西方发达国家的话语霸权｡如在科学测试中出现的“温室效应”､“酸雨”､“防晒霜”等题目｡[22]前两者是西方发达国家在经济发展过程中普遍经历过的气候问题,而“防晒霜”也明显带有经济发达国家的文化烙印｡这些概念对于西方发达国家的学生来说都是耳熟能详的,但对于很多发展中国家的学生来说却可能是比较陌生的概念｡总之,随着PISA的影响力逐渐扩大,其在不少国家扮演了打开政策之窗(policywindow)的角色,即“让特定问题得到关注或帮助政策倡导者提出政策建议”｡[23]PISA有利于我们认识自身教育改革存在的优势与不足,也有利于我们吸收国外成功的教育改革经验｡但同时我们也要对其存在的问题有清醒的认识,批判吸收其优点,更好地为建立我国的教育治理体系服务｡
参考文献:
[1]张民选,陆璟,占胜利等.专业视野中的PISA[J].教育研究,2011(6):3-10.
[2]陆璟.PISA研究的政策导向探析[J].教育发展研究,2010(8):20-24.
[3]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1):20-32.
[18]钟启泉.核心素养的“核心”在哪里——核心素养研究的构图[N].中国教育报,2015-04-01(7).
[19]李伟涛.基于测试结果的教育政策调整分析[J].教育发展研究,2012(4):44-47.
[23] [美]约翰•W•金登.议程､备选方案与公共政策[M].丁煌,方兴,译.北京:中国人民大学出版社,2004:209.