【摘要】随着全球化的发展,各国在教育领域开展愈加丰富的全球教育合作与交流,跨国间教育政策的转移扩散日益成为一种普遍的社会现象和行为｡其中,国际非政府组织的一些跨国的行为者,在传播教育基本价值与规范､促进国际教育合作交流､融合与扩散国际教育政策等方面日益显示出重要的作用｡在全民教育政策的跨国转移扩散发展进程中,非政府组织通过跨国倡议网络机制发挥着重要作用｡以全球教育运动联盟为个案,考察全球教育运动网络､传播全民教育政策过程中倡议的基本理念与采取的主要集体行动策略,将有助于更好地理解非政府组织在国际教育政策转移方面发挥的重要作用｡
【关键词】全民教育;国际非政府组织;国际教育政策转移;跨国倡议网络;
全球教育运动颇具影响的全民教育(EFA)作为一个全球的概念,自1990年被国际社会提出后,为20世纪90年代的历次重大国际性会议所重申,成为全球教育研究的重要话语以及许多国家主要的教育政策议题｡全民教育受到国际社会的重视,不仅仅因为“人人享有受教育的权利”以及发展中国家教育现代化的需要,而且还因为它与国际社会尤其在90年代所面临的生死重大问题如人口､环境､发展､和平､国际合作､民主等关系十分密切｡全球都将全民基本学习需要的满足视为“社会进步和变革的原动力”｡[1]因此,全球教育热点汇聚于此,成为各国尤其是发展中国家政府教育政策的主要选项｡那么,是什么力量推动全球教育政策的深入发展并成为超越国家主体的实践行为?它们在其中又是怎样发挥作用的?它们将对全球教育产生什么样的影响?简单地讲就是全民教育的核心价值与思想是如何成为各国政府的政策行为的?自20世纪80年代以来,在全球市场改革和互联网信息技术的推动下,世界全球化浪潮开始形成发展｡在全球化时代,各国各地区的教育政策较以往更明显反映出世界一体的意识而趋向一种同态性(isomorphism)的发展｡当今教育政策的观念的扩散与融合､教育要素的跨国流动､教育资源的国际共享等等,无不体现出教育的趋同性和聚合性｡这将涉及全球教育政策国际转移传播机制问题,该问题一直被国际比较教育研究领域所忽略｡
从20世纪90年代以来,包括全民教育政策在内的大量国际教育政策在不同国家尤其是发展中国家被倡议､推动与发展,跨国间的政策的转移与扩散,其中很大程度上是依靠国际非政府组织(NGOs)以及跨国界的全球社会运动对于增加全球性支持与普及受教育权利的呼吁｡本文将借鉴国际政治领域里研究国家与国际组织互动关系的“跨国倡议网络”的概念框架,以国际非政府组织倡议网络采取的“全球教育运动”为个案,来探讨在全球跨国教育政策转移传播进程中国际非政府组织的影响力的发挥形式与活动机制,相信这将有助于更好地理解全民教育政策的传播机制与各国全民教育政策实践的转变问题,也将有助于我们更好地理解国际非政府组织在未来全球教育发展中具有的作用｡
一､全球教育政策转移中国际非政府组织的影响力
随着全球化的发展,各种全球性问题已经威胁到人类作为一个整体的生存和发展,出现了许多对现存体制提出挑战的重大全球性问题,以国家为主体的传统的国际体系受到严峻挑战｡“以国家为中心的责任模式必须扩展到非国家行为体的义务,扩展到超越国界的国家义务｡”[2]为此,行色多样的非政府组织日益参与到全球治理中来,显示出了不可或缺的重要角色｡当前,国际非政府组织已参加到了环境､人权､妇女､反战反核与和平､贫困与发展､人道救助乃至联合国维和行动､早期预警和裁军等几乎包括了国际事务所有领域的活动｡[3]非政府组织最重要的特点在于它能够超越国家利益之外,来寻求公共目标以赋予弱势社会群体获得他们作为现代社会中的公民的一些基本权利,使他们能够有力量､有能力和有更多的机会参与同自己利益相关的决策过程｡而教育作为个体发展完善非常重要的途径与内容就成为非政府组织关注的重要领域,已经成为全球有识之士以公民身份积极参与人类社会事务和促进人类社会发展的一种具体表现｡国际非政府组织利用其特有的优势,以灵活的程序和机制,依托国际教育专业知识与信息,推动国际教育合作与交流,督促和监督国家教育宏观决策,在全球教育治理中扮演着越来越引人注目的角色,对国际教育话语的普遍传播转移产生了重大的影响｡
(一)致力于传播全球普世的教育价值与规范
一些非政府组织致力于传播共同的全球教育价值与规范,为全球教育发展提供普世的人道主义或民主教育等社会道义,并以此为目标,强化了教育的制度化(institutionalization),使不同国家追求着相似的教育文化｡譬如,一些非政府组织基于平等接受教育是个体发展的基本权利的思想,以个体获得基本发展所需要的受教育权为其公益目标,通过各种政府间国际组织和一些重要的国际会议从事教育倡议和游说,积极通过一系列活动来向各国政府反映､宣传､呼吁与辩论他们关于发展教育保障平等受教育权的需要和要求｡如在1995年在北京举行的第四次世界妇女大会上,一些非政府组织认为女性只有在接受了教育之后,才能增强自身的力量｡为此提出了一系列加强女童的初等教育的倡议,呼吁各国政府制订切实可行的和可检测的女童初等教育计划,调整政府的发展资金,寻求和利用各种传播媒介和公共场合,动员更广泛的社会资源等以帮助女童初等教育的发展等政策意见｡[4]
(二)积极推动全球性教育合作交流
世界上一些人士组织起来,积极利用自己较少受正式程序制约的灵活性机制开展对发展中国家的发展教育援助,以此推进教育概念与政策的跨国跨区域的转移与传播｡一些非政府组织致力于跨国援助运动,从早期提供校舍､教材等教育基础设施硬件等实质资金捐助或援助的NGOs,如早期的一些“私人慈善机构”等,到后来强调课程教学效率与教育技术的国际教育发展援助等非政府组织,反映出教育援助制度的变迁｡随着全球化的发展以及通讯网络技术的推进,教育国际化的迅速发展,非政府组织关注的重点转移到跨国教育及其多样影响中来,比如招收国际学生和教育项目的输出､学生教师流动以及课程和学术合作等等｡他们利用自己强大的组织网络资源及专业教育知识,与社会进行联系互动,积极建立国际教育联盟,将推进国际教育合作与交流作为当前非政府组织的主要功能,包括开展教育发展项目､实行外国学生资助､提供研究和教学项目､提供公共教育服务项目以及与教育相关的商业及其咨询活动｡如作为联合国文化交流领域内的一个重要的非政府组织全球友好发展联盟(GlobalFriendlyDevelopmentAlliance,简称GFDA),它以缩减教育体系因国家地域不同而出现的差距过大并维持教育水平平衡为宗旨,该组织主要是在联合国会员国范围内促进国家与国家之间的教育体系与教育质量等行业交流,开展各种合作办学及国际人才交流,为所有人提供平等的海外留学教育交流服务｡
(三)服务于各国政府教育政策咨商
非政府组织一般拥有比各国政府更多的组织网络资源,发挥该网络的教育技术与教育专业知识方面的专长,收集专门的教育信息,利用各种大众传媒进行教育的知识和信息的交流与传播,形成影响政府教育决策或改革的各种具体建设性意见｡如通过学术研究与质量评估来影响国家教育发展方面,最近以来主要以国际教育成就评估协会(IEA)组织的活动最为突出｡作为重要的非政府教育组织,国际教育成就评估协会开展了一些有相当影响的大规模的国际教育成就研究,在国际科学数学､语言､公民与艺术以及特殊教育领域进行了跨国调查研究｡依赖大型的国际组织,获取教育基本的信息资料,将对参与国的学科教育改革具有重要的参考价值｡其中,教育类专家型的国际非政府组织在专题研究､专门知识与信息方面的优势更为明显｡他们通过举办专题研讨会和座谈会,动用世界各地网络与公共舆论的力量,服务于各国政府教育政策咨商,推动各国政府教育政策的改革｡譬如最近加拿大的一些非政府组织关注国际化进程中的跨境教育,要求政府密切重视跨国教育流动为国家发展带来的政治､经济与跨文化利益问题｡一些人认为,“跨境教育是令人惊喜和向往的,也是一条可以扩大民族凝聚力的有效途径,如果不支持和不发展跨境教育,那么加拿大势必将在孤立的道路上前进,不仅容易造成局势不明确和混乱,还会与合作者之间产生不良竞争,不利于创建加拿大教育品牌,也不能与世界其他国家和机构分享更多更好的教育实践经验｡”[5]非政府组织以其专业组织网络与知识,来对国家教育问题和需求发挥影响｡
二､跨国倡议网络:国际非政府组织全民教育政策转移的一般机制
冷战结束以后,国际社会发生了结构性的变化,其中一个重要的表现,是在全球化的背景之下国际社会行为体走向了多元化｡[6]除了在国际政治中占据主导地位的主权国家,许多非国家行为体也成为世界政治的重要参与者,其中NGOs已经成为国际社会非常重要的行为体,它们彼此之间以及与国家和国际组织之间互动形成了国际政治中的跨国倡议网络(TransnationalAdvocacyNetworks),推动着全球治理结构的转型,它是包括教育在内的国际非政府组织运行的基本机制｡跨国倡议网络中的“网络”所强调的是致力于某些特定问题､执著而具有远见卓识的行为体之间流畅､开放的关系｡作为这些跨国网络,之所以被称谓跨国“倡议”网络,在于他们的形成是为了提倡某种事业､道德观念和规范,而且他们也倡导政策的变革,其目标在于促进国际互动关系的制度和道德基础发生改变｡因此,一个跨国倡议网络之所以能结合在一起,是因为他们拥有共同的价值观念和共同话语以及经常相互交流信息和互相帮助｡跨国倡议网络的独特之处在于这些非传统行为体能够从战略的角度动员各种信息来源,并提出新的问题和范畴,对比自己强大的组织和政府进行游说､施压,并获得针对他们的杠杠｡[7]跨国倡议的主要目标,是要创造､加强､执行,以及监督国际规范(internationalnorms)｡
跨国倡议网络理论是在吸收西方社会运动理论与建构主义观点的基础上提出的｡全球社会运动是在国际层面发起的非制度化的各种国际集体行动,旨在影响各国和全球决策的制定和实施过程｡威尔逊在《社会运动导论》一书中曾经指出:“社会运动是有意识的､有组织的集体活动,旨在通过非制度化的方式引发或阻止社会秩序的大规模变迁｡”[8]20世纪20年代的争取妇女选举权运动､女权运动､环保运动､土著人运动和人权运动都是在全球背景下同时展开的社会运动｡根据建构主义的观点,国际政治的演变,乃是受到行为者所共有的理念､规范和价值观等所引导｡换句话而言,人类所共同享有的理念,乃是一种限制或产生行为的观念结构｡此观念结构除了可对行为者的行为产生具有规范性的效果外,而且也具有一种产生新行动的效力,并重新界定他们的利益和认同｡行为者不仅决定了观念架构,同时观念架构亦重新塑造了行为者的新行为｡在国际集体行动中,国际非政府组织和国内非政府组织,所共同表现出来的行为,主要是以跨国网络为主,它们在跨国倡议网络中扮演着越来越重要的角色与功能｡他们所诉求的议题,涉及国际社会重视与强调的环保､妇女､医疗以及人权等议题,都是代表目前国际社会关怀人类发展的一种主流价值,最终在于追求一种国际规范或国际体制(internationalregime)｡
第二次世界大战到20世纪80年代时期,跨国倡议网络主要关注的主题涉及国际政治领域,各种组织对教育很少有兴趣,在国际教育领域里,基本上没有提出什么大规模的计划和具体行动｡跨国倡议网络最直接涉足教育问题,最具说服力与最具代表性的事件应该是全民教育｡二战以后,世界各国大力发展教育,积极履行“人人享有受教育的权利”的宣言,全民教育状况大为改善｡但是,由于地区､经济､文化､种族乃至性别等原因,导致教育不平等现象还很严重,全球还有非常庞大的儿童与妇女处于不能接受或不能有效接受初等教育的窘境之中｡同时,世界面临许多深刻的问题,尤其是发展中国家债务负担的增加,世界日益受到经济停滞和衰退的威胁,一些工业化国家因为削减政府的教育开支而导致教育的衰退,人类一些战争､犯罪､环境恶化等问题分散了那些本用于全民教育发展的有限资源｡在这种背景下,1990年3月来自世界150多个国家政府以及联合国机构､20个政府间组织和150个非政府组织聚首泰国宗滴恩,召开世界全民教育大会,向全球表达了阻止发展中国家日益恶化的入学问题的信心,要求南北双方政府共同签署协议,来解决全球性的教育危机｡在国际全民教育发展进程中,非政府组织在教育跨国倡议网络中,通过创造､加强､执行以及监督国际全民教育规范等方面起到了重要作用｡
三､全民教育政策转移中的“全球教育运动联盟”组织
为了进一步巩固､督促与评价世界全民教育的政策制定与实施,大量的国际政府与非政府组织的作用被重新加以审视,全球教育问题日益成为跨国倡议网络的重要议题｡尤其是一些国际非政府组织的活动家们,基于教育是基本人权､教育是持续发展的关键､为儿童提供基础教育是每个政府的责任等共同的道德理念或价值观,形成全民教育倡议网络,发起了非制度化的各种国际集体行动,来影响各国和全球全民教育决策的制定和实施｡20世纪90年代以来致力于全民教育的强大跨国非政府组织——全球教育运动联盟,由于其倡议的“全球教育运动”(TheGlobalCampaignonEducation,简称GCE),引起国际的广泛关注｡
全球教育运动联盟是一个非政府组织和工会组织联盟,在超过100个国家为所有人争取自由､良好教育的权利｡[9]该组织倡导的全球教育运动联盟基于教育是基本人权､教育是持续发展的关键､为儿童提供基础教育是每个政府的责任等信念,通过调动大众的力量,促使各国政府及国际社会履行其为所有人提供免费的公共基础教育的承诺｡它们的使命是为1.25亿孩子和8.8亿成人,争取教育这一项基本人权,合力来实现2015年全世界所有适龄儿童都能上学的目标｡该组织由三个具有代表性的跨国倡议网络成员包括国际乐施会(OxfamInternational)､国际教育协会(EducationInternational)与行动援助(ActionAid)组成｡
(一)国际乐施会
国际乐施会起初是英国的一个减轻债务组织,目前已经成为一个重要的国际非政府组织,目前在全球115个国家与当地2000个社区组织从事减轻债务､国际援助和社会福利等工作｡国际乐施会在全球教育运动中实施了“全球教育行动周”(GlobalActionWeek),他们认为一些政府正在侵犯儿童的权利,正威胁着宗滴恩会议做出的全民教育的承诺｡他们在全民教育大会以后,积极参与全球教育事务,因为他们认识到全民教育计划有助于减轻债务,消除全球问题｡同样,教育权利的获得必须依靠减轻债务与国际组织的改革｡[10]由于国际乐施会在全球教育运动中突出的表现,被邀请作为监督“后宗滴恩”时期全民教育全球努力的代表｡国际乐施会为推进全民教育而不遗余力｡除了在2000年发起“基础教育:打破贫困循环”运动,以实现2015年达到人人有机会接受教育,女孩有更高入学率的目的之外,在2001年7月,七国集团及俄罗斯在热那亚召开年度峰会前夕,积极游说七国政府增加对基础教育的海外援助拨款｡此外,还敦促世界银行和国际货币基金组织等有关机构,落实2000年达喀尔全球教育会议上各国所做出的承诺｡
(二)教育国际组织
作为全球教育运动的重要跨国倡议网络伙伴的教育国际组织,拥有来自159个国家的310个教育组织会员,为目前最大的国际教师工会组织｡教育国际组织作为全球教师联盟组织,主要维护教师工会的团结与教师的专业权利｡在全球教育运动中,该组织提出自己的活动框架“全民有质量的公共教育”(QualityPublicEducationforAll),倡议全球政府要优先考虑为全民提供有质量的､免费的､平等公共教育,为达到这个目标,必须保护教师的工作条件和权利,同时强调教师必须是教育政策制定过程的参与者｡[11]教育国际组织同国际乐施会一起,参加了推行全民教育的游说活动,在全球教育运动中扮演协调组织等重要作用｡
(三)行动援助组织
国际行动援助是一个以消除全球贫困为宗旨的公益性国际联盟组织｡该组织主要通过与当地扶贫和民间组织密切合作,主要从事与反贫困相关的社区综合发展､政策研究和倡导工作,帮助贫穷的人口和弱势群体,改善他们生存和发展的状况｡在教育领域里,主要关注发展中国家的教育以及以社区为单位的成人识字教学｡在全球教育运动中,行动援助组织提出了“生命教育”(EducationforLife),倡导扩大公共教育的含义,使教育扩充到涵盖识字和成人教育范围,让穷人们在教育政策的规划与实施方面具备参与的能力｡为此行动援助组织特别强调,要在全民教育政策方面,重视当地社区和国际非政府组织的作用｡[12]
四､全球教育运动联盟跨国倡议网络运行的基本策略
通过全球教育运动中的跨国倡议网络的集体行动,形成了强大的全民教育思想与政策氛围｡由于在传统意义上,跨国倡议网络并非处于强势地位,它们必须利用自己在信息､理念和策略方面的力量,改变国家政策制定者的信息和价值体系｡[13]反映在全球教育运动发展过程中,它们主要采取下面几种策略｡
(一)信息策略
全球信息把网络成员密切联系起来,是跨国倡议网络发挥作用的重要途径｡电话､电子邮件､传真以及各个组织的时事通讯､小册子､简报,都可以让活动家们与世界的公众能够理解和利用这种信息｡国际乐施会､教育国际组织与行动援助组织都建立自己的网站,利用电子信息,发行一些关于全球教育行动的时事通讯与文本材料等,组织全球教育相关行动计划｡在2000年达卡会议之前,跨国倡议网络就曾向世界银行组织总裁致信,指出他们对目前全民教育发展的不满意,认为在达卡会议上必须制定具体的全球行动计划,动员达到全民教育目标的所有资源,而且在教育发展方面必须要听到来自公民社会和地方社区的声音｡[14]
(二)游说策略
由于跨国倡议网络的弱势地位,必须利用施压､抗议､威胁等手段,构成说服和交往的组成部分｡全球教育运动曾在国际货币基金与世界银行举行年度大会期间,以及西方七国首脑峰会的时候,进行集体抗议活动,抗议富有国家在支持贫穷地区孩子就学方面支出太少,游说他们积极参与全球教育发展,以兑现各自做出的国际教育援助的承诺｡在全球教育行动周期间,这些跨国倡议网络的活动家通过写信､辩论以及面对面会谈的方式与国家领导人､知名人士以及官员沟通｡2005年,在全世界各个地方的上百万的行动参与者､儿童权利活动家以及教师走上街头､拜访议会大楼､邀请政治家重返校园,积极为全世界被教育拒之门外的儿童争取接受教育的机会｡[15]
(三)活动策略
跨国倡议网络是有意识的､有组织的集体活动,旨在通过非制度化的方式引发政策的变革和核心价值观的传递,对行为者的观念行为结构进行有意义的建构,因此开展广大公众参与的倡议活动,就成为它们必不可少的策略｡“全球教育行动周”是全球教育行动中重要的活动｡为了纪念2000年在达喀尔发布的关于“全民教育”的达喀尔宣言,全球教育行动倡议网络在2003年组织了70多个国家超过200万人参与的行动，“女童教育:最大的课程”｡2005年组织了“送我的朋友上学去”的活动,邀请全球的行动参与者参加｡2006年全球教育行动周在中国进行的主题活动是“每个孩子都需要一个老师”(EveryChildneedsaTeacher)｡因为它们认识到实现全民教育目标的关键,在于是否拥有足够的教师,严重匮乏的师资队伍将无法实现让所有儿童有机会接受教育的目标｡[16]
(四)责任策略
跨国倡议网络担心政府和其他行为体会改变他们在某些问题上的立场｡他们常常敷衍了事,或改变自己的话语立场,借此来转移公众的注意力｡为了避免这种情况发生,必须采取措施,努力让强大的行为体遵循自己以前提出的政策或原则｡跨国倡议网络中的全球教育运动,尤其重视动员各个组织机构,来敦促政府以及国际社会切实履行他们的职责,利用网络来揭露政府或其他组织的言行不一,以实现为所有人提供免费的高质量教育以及教育中止贫困的目标｡全球教育运动的活动家们对所有的践约行为都有认真的记录,该运动旨在通过调动大众舆论敦促各国政府､国际金融组织和援助机构履行他们对全民教育的承诺,譬如要在2005年实现中小学教育性别平等,在2015年实现全民教育,并将成人文盲率减半等目标,并同时揭示国际货币基金等组织在设置各种限制条件方面的消极影响｡
[参考文献]
[1]赵中建.全民教育:一个全球性的课题[J].比较教育研究,1997,(2):47-50.
[2]联合国开发计划署.2000年人类发展报告[R].北京:中国财政经济出版社,2001.9.
[3]叶江,甘锋.试论国际非政府组织对当代国际格局演变的影响[J].国际观察,2007,(3):58-64.
[4]第四次世界妇女大会.95北京非政府组织妇女论坛中国论文选(下)[M].北京:中国妇女出版社,1998.8.
[5]张慧洁,等.高等教育国际认证问题研究[M].长春:吉林大学出版社,2006.111-112.
[6]胡键.全球社会运动的兴起及其对全球治理的影响[J].国际论坛,2006,(1):1-5.
[7]玛格丽特•E.凯克,凯瑟琳•辛金克.超越国界的活动家:国家政治中的倡议网络[M].韩召颖,孙英丽译.北京:北京大学出版社,2005.2,18.
