摘要：随着人民群众医疗服务需求的不断增加，公立医院已无法满足其日趋多样化、高端化的医疗服务需求。为缓解 就医压力、丰富医疗市场，形成对公立医院的有益补充，国家出台多项政策鼓励社会办医。北京市积极响应国家号召，先后 从多方面出台并落实了一系列支持和鼓励社会办医的政策文件，极大地推进了北京市社会办医的发展进程。北京市社会办医 走在先列。文章对201212015年北京市社会办医政策进行回顾并对其产生的效果进行分析，提出合理化建议。
关键词 社会办医；民营医院；政策分析；北京
随着人民群众对医疗卫生服务需求的不断增长， 由于公立医院存在接诊能力、床位有限及挂号难等一 系列客观问题逐渐显现，一定程度上加重了医患关系 紧张、看病难等现象。为满足不同层次医疗卫生服务 需求，国家号召社会资本参与我国医疗卫生事业，一 方面可以打破公立医疗机构垄断的低效率和垄断医疗 服务供给格局，有效配置不同医疗机构医疗资源，促 进医疗机构自身设计形成更加规范、科学、合理的服 务流程。另一方面可以扩大医疗服务供给总量，满足 不同层次患者的医疗服务需求，增加医疗服务提供层 次，同时通过准入和调控机制，使民营医疗机构与公 立医疗机构之问形成有效的平衡和补充，形成区域内 医疗机构健康发展的多元化办医格局，以满足广大居 民人民日益上涨的医疗服务需求“1。 2010年5月7 13，国务院正式发布《关于鼓励和引 导民间投资健康发展的若干意见》，在鼓励和引导民间 资本进入社会事业领域一项内明确提出鼓励民间资本 参与发展医疗事业。随后国家多次发文鼓励和支持社 会资本办医。北京市紧跟国家政策，陆续出台了一系 列社会办医的相关政策文件，直接推动了社会办医队 伍的发展，但与此同时社会办医也面I临着新的挑战。 本研究旨在通过对北京市社会办医政策进行梳理及分析，对其完善与创新提供一定的参考依据发现并总结 问题，提出相关建议，从而加快，为形成符合首都特 点的医疗服务体系和多元化办医格局提供参考与借 鉴，为形成可持续发展的健康服务业体制机制提供政 策保障。
1 北京市社会办医政策回顾 从2012年截至2016年4月，北京市发布与社会办 医相关的政策文件多达19条，涉及社会办医规划、准 人、支持、规范化、监管及部分配套政策，其中大部 分文件鼓励在几大重点专科引入社会资本举办特色医 疗机构以及对社会办医院给予税收等优惠政策，给予 社会办医极大的支持。北京市社会办医走在先列，其 中2016年发布的《北京市公立医院特许经营管理指南 (试行)》更是全国首个公立医院特许经营规范，对其 他省份具有引导性作用(表1)。
表1 北京市社会办医相关政策性文件及其要点
1．1规划 2012年12月，为促进社会资本举办医疗机构健康 发展，《北京市医疗机构设置规J扣J(2012--2015年)》明确 提出在规划设置上优先考虑社会资本举办医疗机构，留 有合理空间。同时重点提出在康复、护理及口腔、妇 儿、骨科、肿瘤、心血管等专科领域举办优质的医疗机 构。要求至2015年，北京市各类社会资本举办医疗机构 编制床位配置下限标准应达到每千人口1张。 2014年1月，《关于推进北京国际医疗服务区试点 工作的若干意见》提出为深化医药卫生体制和建设健 康北京，通过政策倾斜和聚焦发展的方式，推进北京国际医疗服务区开展社会办医试点工作，进一步丰富 医疗服务和健康服务供给，不断提升首都医疗服务现 代化、国际化水平。 2014年6月，《北京市医疗机构许可管理办法》强 调做好医疗机构设置规划的相关政策以促进社会办 医，体现鼓励社会资本办医和公开公平的政策导向。 北京市在规划设置上优先考虑社会资本办医，合 理规划布局，有助于引导卫生资源流入相对较为匮乏 的区域，改善卫生资源分布不均衡的现况，解决北京 市卫生资源过于集中的问题。
1．2淮入 2012年6月，《进一步鼓励和引导社会资本举办医 疗机构若干政策的通知》中允许社会资本在本市举办 各级各类医疗机构，本市需要新建医疗机构时，优先 安排社会资本进入。提出支持社会资本参与本市公立 医院改制重组、给予建设资金、税收等支持，同时人 才队伍建设、学术发展等方面享有与公立医疗机构同等待遇，鼓励和引导社会资本举办医疗机构等多条优 惠政策。 2014年9月，《关于促进健康服务业发展的实施意 见》提出放宽社会办医市场准入，按照“法无禁止即 可为”的原则，进一步开放市场和降低门槛。保障社 会力量举办的健康服务机构公平获得土地、资金、人 才等各类生产要素。并首次提出北京市辖区内公立医 院可与社会资本进行特许经营合作。 北京市全面放开社会办医，并进一步清理和规范 医疗机构设立的基本标准、审批程序，保证社会办医 院的健康有序发展。在放开市场准入的同时下放审批 权限，缩短审批时限，引导社会资本、社会力量投入 健康服务领域，不断增加医疗服务供给。
1．3支持 2011年10月，《北京市“十二五”时期卫生发展改 革规划》提出进一步优化医疗卫生资源布局和结构， 严格控制公立医院的建设规模和中心城区内医院的新建扩建规模，逐步提高社会资本举办医疗机构的占有 比例。对社会资本举办的医疗机构在医保定点、人才 引进、职称评定、科研立项和政府购买服务等方面实 行与公立医疗机构一致的政策，营造社会资本举办医 疗机构与公立医疗机构平等的政策环境。并对社会资 本举办非营利医疗机构给予适当政策补贴，以此引导 和鼓励社会资源提供多样化医疗卫生服务。 2014年1月，《市政府党组党的群众路线教育实践 活动整改方案》强调建立社会办医试点项目协调机制 和绿色审批通道，促进一批社会办医试点项目尽快落 地，努力缓解群众“看病难、看病贵”的问题。 2015年3月，《关于创新重点领域投融资机制鼓励 社会投资的实施意见》提出社会办医的重点项目，并 加大支持力度。 目前，社会办医院面临着中青年技术骨干匮乏， 人才结构不合理的问题，引起该问题的主要原因在于 社会办医院与公立医院在人才引进、职称评定方面政 策的不平等，导致社会办医院人才发展受限，职业生 涯发展受阻，社会办医院对人才的吸引力大大降低m1。 目前，北京市落实社会办医院在人才引进、职称评 定、学术发展等方面与公立医疗机构享受同等待遇， 有助于社会办医院吸引人才、留住人才，促使其向高 水平医院发展。 同时，。社会办医院由于受到医保定点机构的限 制，存在着医保定额和有关核定标准过于苛刻等问 题，其发展和生存能力受到影响n，，一定程度上影响患 者的就诊选择以及社会办医院的发展。放开社会办医 院医保定点与政府购买服务的政策，将有助于社会办 医院快速发展，形成对公立医疗机构的有益补充。
1．4规范化 2014年3月，为使社会资本更加清晰地了解北京市 社会办医发展环境和举办流程，《北京市社会办医指 南》从北京市经济和社会发展、北京市卫生资源分 布、北京市社会办医、社会办医举办流程、社会办医 法律法规等角度详细进行介绍，方便社会资本了解办 医细节，从而更快地促进社会办医项目决策落地。 2014年9月，《关于继续深化医药卫生体制改革的 若干意见》为推动社会办医高起点、规范化发展，鼓 励社会力量参与公立医院改制重组，合作办医。 2016年4月，《北京市公立医院特许经营管理指南 (试行)》进一步明确了公立医院实施特许经营的具体 操作细则，规范北京市公立医院与社会资本特许经营 合作行为。并鼓励社会资本在儿科、产科、康复及护 理等资源短缺的专科领域展开特许经营。 自北京市放宽社会办医政策后，社会资本、社会 力量响应号召参与或即将参与到医疗卫生事业当中， 北京市后续出台相关的规范化文件，可以更好地指导社会资本进行操作，合法合规地形成符合首都特点的 医疗服务体系和多元化办医格局，促进医疗健康服务 业发展。
1．5监管 2013年1月，为促进本市社会资本举办医疗机构事 业健康发展，《北京市社会资本举办医疗机构卫生专业 技术人员职称考试与评审暂行办法》建立社会资本举 办医疗机构医务人员职称评审渠道，加强社会举办医 疗机构人才队伍建设和发展，促使其诊疗规范化。 2015年11月，《关于制定北京市国民经济和社会发 展第十三个五年规划的建议》发布，此次规划以保障 改善民生作为发展的根本目的，提出加强行业监管， 提高社会办医水平。 虽然近年在政策的支持下社会办医疗机构数量在 不断增长，但其中部分由于不当宣传、虚假广告或不 规范诊疗行为等原因导致社会对其信任感较低刚。监管 政策的出台可以督促社会办医疗机构走健康、可持续 的发展的道路。
1．6配套政策 2013年6月，《关于进一步规范大型医用设备配置 管理工作的通知》为支持社会资本办院发展，在大型 医用设备配置规划上充分考虑社会资本办院的需求， 合理预留空间。 社会办医由于是近年放开的新兴事物，处于发展 阶段，在融人复杂的医疗环境和医疗市场中会面临方 方面面的问题，需要政府及时发现问题并出台相关配 套政策，为社会办医长远发展打下坚实基础。 2北京市社会办医政策效果分析 北京市社会办医政策于2012年陆续出台，因此本 研究采用2012--2015年北京市公立及民营医院数据对 社会办医的政策效果进行分析。
2．1 医院资源发展现状
2．1．1医疗卫生机构情况。由于北京市明确规定中心 城区内不再新建扩建医院，因此，近4年内公立医院数 量并无增长。在此期间北京市大力支持发展社会办 医，放宽社会办医准入并给予一系列优惠政策，民营 医院以8．42％的年均增速快速增长，符合北京市优化医 疗卫生资源布局和结构的目的。但年增速由2013年的 10．32％下降到2015年的5．62％，说明社会资本已由放 开政策的兴奋状态转变为更加理智，社会办医面临一 系列细节问题亟待解决(表2)。
表2 2012—2015年北京市公立医院与民营医院构成情况
2．1．2卫生设施情况。随着民营医院的发展，民营医 院床位数占北京市医院总床位数比例由17．57％上升至 20．88％。相较全市61．63％的民营医院机构比例而言， 可见一斑。民营医院床位数较少，规模较小。而4年来 公立医院数量未增，床位数却以2．74％的年均增速增 长，说明人民群众的医疗需求持续增长，由于政策规定，公立医院无法扩建，床位的增加势必会影响患者 的就医体验，民营医院尚需发挥更大的作用缓解就医 压力。民营医院未来如何寻求资金、土地的政策支 持，向更大规模发展，更好的形成多元化办医格局、 形成对公立医院的有益补充仍需政策引导(表3)。
表3 2012--2015年北京市公立医院与民营医院卫生设 施构成情况
2．1．3卫生人员情况。人才作为医院的关键要素决定 着医院的发展，医务人员流失、人才引进困难使得民 营医院人才队伍建设受限m，。北京市采取社会资本举办 的医疗机构在人才引进、职称评定等方面实行与公立 医疗机构一致的政策后，民营医院的吸引力增加，卫 生人员数以13．30％的年均增速增长，比民营医院机构 数年均增速高约5个百分点，民营医院正在建设自己的 人才队伍，向高水平方向发展(表4)。
表4 2012--2015年北京市公立医院与民营医院卫生人 员构成情况
2．2 医疗服务状况 北京市公立医院总诊疗人次虽呈增长趋势，但公 立医院诊疗人次占总诊疗人次比例却持下降趋势，相 反民营医院总诊疗人次占比则呈上升趋势，说明民营 医院一定程度上疏解了公立医院就医难现象，解决了 一部分群众的就医需求。但2015年，民营医院以占全市61．63％的机构数、17．09％的卫生人员数仅完成全市 9．05％的门诊量、9．22％的出院量，卫生资源未充分利 用，分析其原因可能来自于政府扶持力度不平等、医 保限制、民营医院品牌信任度低等m，。北京市虽强调营 造社会资本举办医疗机构与公立医疗机构平等的政策 环境，但政策的落实及执行仍需继续推进。同时加强 对民营医院的监管力度，帮助其规范诊疗行为，树立 正面形象，为满足人民群众多层次的医疗服务需求、 促进医疗健康服务业有序发展贡献力量(表5)。
表5 2012--2015年北京市公立医院与民营医院医疗服 务构成情况
3讨论
3．1政策尚未细化，民营医院发展受限 民营医院在近几年逐渐受到政府及社会各界的重 视，虽然北京市社会办医的政策取得一定成效，但仍 存在很大的发展空间，据统计，北京市68％的民营医 院为租赁房屋，社会办医土地规划及审批等成为制约 民营医院建设和发展的重要因素n，。相关政策如医保定 点资格、人才引进、职称评定、税收、资金、土地政 策等虽然放开，但并未及时跟进，社会办医政策尚需 细化。
3．2监管来到位，民营医院发展错位 大部分民营医院在起始阶段投入大，急切盼望通 过提高社会知名度、扩大业务范围等收回成本。因为 卫生事业具有收益率低、回报周期长的特点，部分民 营医院投资人员属于非专业人士，逐利动机强烈，忽 视患者的切身利益，往往采取损害患者利益、影响民 营医院声誉的行为，如发布虚假医疗广告，夸大医疗 技术水平和疗效；超执业范围行医，随意开设新的诊 疗科室和开展新医疗技术服务以及出租承包科室等缺 乏诚信乃至违法违规的行为进行牟利一，。 同时，行业内部也缺乏相应的监督管理制度，致 使医院一味通过虚假宣传和价格战来争取病人，未建 立起良好的行业氛围181。 目前，对民营医院的发展和管理还没有专门的法 律法规，各级政府职能部门对医疗卫生改革和民营医 院的快速发展也缺乏充足的政策准备，在医疗质量、 医疗行为、广告等方面缺少具体的管理、监管措施，存在重审批、轻监管，重执法、轻指导等现象”。
3．3’未能引导群众，民营医院吸引力低 2015年，北京市民营医院的实有床位使用率仅为 48．65％，大量卫生资源闲置，并未充分起到疏解北京 市医疗资源紧张的现状，民营医院仍有大量卫生资源 待利用。公立医院卫生资源紧缺与民营医院卫生资源 闲置矛盾的产生一是由于文化、历史等原因，人们对 公立医院的信任根深蒂固，容易产生公立医院优于民 营医院的思维定势【91。二是部分民营医院由于存在乱收 费、虚假宣传、欺骗患者及诊疗行为不规范等问题， 加之媒体的片面报道，容易将民营医院与营利性医院 相等同，民众对民营医院的信任度较低，正规经营的 民营医院因此遭受牵连。三是民营医院知名度低、未 纳入医保定点机构影响患者的就医选择。
4建议
4．1完善政策法规，加快民营医院发展 北京市在政策上已经强调为公立医院和民营医院 营造相同的政策环境，具有良好的导向作用。但关于 民营医疗机构的平等政策未完全阐明。在实施的过程 中，政府应加大投入，切实落实和完善社会办医院建 设与发展的具体政策及实施细则。 如税收政策，社会办营利性医院虽然同非营利性 医院一样享受3年免税期，但之后需上缴5．5％的营业 税及25％的企业所得税。卫生事业作为具有一定福利 政策的社会公益事业，目前的税收政策无疑加重医院 负担，医院无法得到健康且持续的发展。建议尽快落 实针对同样承担社会功能的营利性医院的专门的税收 政策或对社会办医机构实行退税优惠政策，适当降低 营利性民营医院的企业所得税率n。
4．2加强监管力度，促进民营医院健康发展 在鼓励社会资本进入医疗市场同时，北京市需出 台社会办医相关的监管规章制度，强化各级卫生部门 的行政监管职能，加大对民营医院的监管力度，处理 好社会效益与经济效益之间的关系，防止社会办医院 为片面追求经济利益而做出损害患者利益、破坏医疗 市场秩序的行为。建立预警机制，防止民营医院违规 运行，并适时调整相关管理措施，规范其经营行为；建 立严格的退出机制，对运行不规范、医疗质量差、资 质不达标的民营医院，坚决限期整改或退出用；工商部 门和卫生行政部门加大对虚假广告、非法行医、超范 围执业、等违法违规行为的整治力度，严肃处理为社 会办医净化环境n“。与此同时，相关政府部门也要加强 对民营医院的指导和服务，帮助解决民营医院发展过 程中的困难和问题。
4．3引导群众，增加民营医院吸引力 一方面，卫生部门加强民营医院沟通与交流，对 其在理论、政策、法律等方面进一步加以规范和明．确，使其更好地理解和掌握相关的政策、法规，帮助 民营医院完善各项规章制度，树立良好形象。并且通 过媒体正面宣传或政策引导，消除公众对民营医院的 偏见，吸引患者到民营医院就诊，加强民营医院行业 竞争力。 另一方面，积极参与医药卫生体制改革，公立医 院与民营医院之间开展密切交流与合作，争取建立合 作关系，借助公立医院的技术资源、人力资源和社会 影响力，帮助自身发展，吸引患者就诊。从而形成在 竞争中合作，互利双赢的局面。
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