22 年前，中国改革开放的总设计师邓小平同志高瞻远瞩地提出，“恐怕再有三十年 的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”①2013 年，在邓小 平同志这一战略思想的基础上，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义 制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。② 这一总目 标的设计为法学研究和法治建设提出了新的时代性重大课题。 法治与国家治理息息相关。在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理 现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。通过健全和完善 国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制，形成科学完备、法治为基的国 家治理体系，使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型、更加管用，并不断提高运用 社会主义法治体系有效治理国家的能力和水平。

  法治与人治代表着两种不同的国家治理模式。法治是现代国家治理的基本方式， 实行法治是国家治理现代化的内在要求。现代法治的核心要义是良法善治。正是现代 法治为国家治理注入了良法的基本价值，提供了善治的创新机制。国家治理现代化的 实质与重心，是在治理体系和治理能力两方面充分体现良法善治的要求，实现国家治理 现代化。 

( 一) 现代法治为国家治理注入了良法的基本价值 就国家治理体系而言，“良法”就是良好的制度。国家治理是不是良法之治，关键看 国家治理制度体系贯通什么样的价值观和价值标准。以国家治理现代化的世界元素和 中国标准而言，秩序、公正、人权、效率、和谐等当属其基本价值。 

1. 秩序价值 对于任何国家而言，国家治理第一位的、最直接的目的是建立和维护安定有序的社 会秩序。秩序的存在是人类生存、生活、生产活动的必要前提和基础。没有秩序，人类 的公共性活动就不可能正常进行。当代中国，内部秩序的基本形态包括公共生活秩序、 市场经济秩序、民主政治秩序、意识形态秩序; 外部秩序包括国际经济秩序和政治秩序。 秩序的存在是人民安居乐业、国家长治久安最基础、最根本的条件，所以，国家治理首先 要建立和维护秩序。当然，法治和国家治理要实现的秩序是“包容性秩序”。不是任何 一种秩序都能够称得上是“包容性秩序”的。历史上，封建统治阶级及其代言人把封建 等级制看作不可侵犯的秩序。韩非宣称: “臣事君，子事父，妻事夫，三者顺则天下治，三 者逆则天下乱，此天下之常道也。”③董仲舒更是把“君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲”④宣 布为封建社会秩序的核心内容。这样的秩序是蔑视人性、维护特权、禁止社会流动的秩 序，与现代法治和国家治理所主张的安定有序南辕北辙。在社会主义核心价值体系引 领下的秩序是百花齐放、百家争鸣、尊重差异、包容多样、“和而不同”的秩序，是一种使 自由而平等的竞争和人道主义的生活成为可能的秩序，是摆脱了单纯偶然性、任意性、 不可预测性的秩序，是各种社会分歧、矛盾和冲突能够在道德精神和法律理性的基础上 得以和平解决或缓和的秩序，是社会组织健全，社会治理完善，社会安定团结，人民群众 安居乐业的秩序。 “包容性秩序”是充满活力的秩序。充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的 创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，全社会 的创造能量充分释放，创新成果不断涌现，创业活动蓬勃开展。充满活力意味着人们享有广泛的自由，诸如: 人身自由，不因性别、出身、血缘、籍贯、财产、受教育程度等因素而 受到管制和歧视; 思想自由，让想象力和兴趣热情奔放，生产出各种各样的精神产品和 物质产品; 言论自由，每一个人都有权利负责任地以语言、文字、图画、微博、微信、视频 及其他方法自由地发表和传播自己的意见，并且拥有听取他人意见的平等权和相对于 政府的知情权; 创造自由，让聪明才智在理论创新、技术创新、生产创新、文化创新、制度 创新等方面“物尽其用”; 契约自由，基于血缘、亲情、宗教、伦理、权力等而形成的“人对 人的依赖关系”退居到次要地位或者被彻底粉碎，每个人都成为独立的个人和平等的权 利主体，每个人都可以依据自己的切身利益和合理预判与他人自由地交往和交易。充 满活力也意味着要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重作为劳动结晶的技术和资本，放 手让一切劳动、知识、技术、管理、资本等生产要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财 富的源泉充分涌现。充满活力也意味着全社会的积极因素被充分调动起来，盲动因素 得到正确引导，消极因素尽可能被化解。

2. 公正价值 公平正义是现代法治的核心价值追求，也是中国特色社会主义的内在要求。因而， 国家治理的核心价值必然是体现党和国家执政为民的理念和社会公众的公平诉求，保 障和促进社会公平，建设“公平中国”。 从古代到现代，人们不断地探讨个人、社会、国家为什么需要正义以及正义在社会 中所扮演的角色; 绞尽脑汁去解答什么是正义，怎样的人、怎样的行为、怎样的规则、怎 样的制度、怎样的社会、怎样的国家才算是公正的; 正义的标准或正义原则应当是什么 样子，以及正义与其他社会价值的矛盾与调和。这些问题随着时代的变迁和社会矛盾 的复杂化而不断改变形式。中共十八大报告、十八届三中全会《决定》和习近平总书记 的系列讲话科学地回答了这些问题，并顺应时代潮流和人民意愿，提出了解决当代中国 公平问题的基本方向和思路。党的十八大以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问 题为着力点，提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保 障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。十八届三中 全会《决定》进一步把“促进公平正义”、“增进人民福祉”作为全面深化改革的出发点和 落脚点，强调“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。⑤ 习近平总书记深刻阐述了国 家治理与保证社会公平正义的关系，指出: “全面深化改革必须着眼创造更加公平正义 的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体 人民。”“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创 新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等 发展权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制 机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革; 哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成 的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原 则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”⑥ 在国家治理范畴内，社会公平主要包括权利公平、机会公平、规则公平、司法公正。

第一，权利公平。权利公平包括三重意义: 一是权利主体平等，排除性别、身份、出 身、地位、职业、财产、民族等各种附加条件的限制，公民皆为权利主体，谁都不能被排除 在主体之外; 国家对每个公民“不偏袒”、“非歧视”。

二是享有的权利、特别是基本权利 平等。在基本权利方面不允许不平等的存在，更不能允许任何组织或者个人有超越宪 法和法律的特权。

三是权利保护和权利救济平等。“无救济则无权利”。任何人的权利 都有可能受到侵害或削弱，当权利受到侵害或者削弱的时候，应当获得平等的法律保护 和救济。不能因为当事人保存证据的意识和取证能力不强、交不起诉讼费用、请不起律 师等原因而导致打官司难、胜诉难、胜诉之后执行难。 第二，机会公平。机会公平也称作机会平等。机会公平是人类从身份社会进入契 约社会的过程中提出来的反对封建等级制度和世袭制度的革命纲领。机会公平纲领要 求摒弃先赋性特权、身份等级等不公正因素的影响，保证每个社会成员能够有一个平等 竞争的条件，从而拓展个人自由创造的空间，最大限度地发挥每一个人的能力和潜能。 在现代社会，机会公平堪称是最重要的正义原则，因为机会公平是起点平等，没有起点 平等，后续的平等就是画饼充饥。机会公平意味着对发展进步权利的普遍尊重。它要 求在公共领域公正地对待和确保每一个人的权利，各种职位对一切符合条件的人开放， 允许并鼓励不同阶层、地域互相开放，允许社会成员自由流动。机会公平当中最重要的 是教育公平。教育公平就是为人人提供同等的受教育的机会和均等的教育资源，为所 有人创造自由而全面发展的均等条件，使人们在公平正义的阳光普照下，从同一起跑线 上起跑，向着共同的幸福未来进发。 机会公平还应当包括代际平等。不仅要切实保证当代人的平等机会，而且应当关 注和保证后代人机会平等。当前，我国有相当多的农民、农民工、普通工人和困难群众 子女享受不到社会公认的公共教育资源，不能接受平等教育，这必将导致他们普遍缺乏 在未来社会的生存能力和竞争能力，形成新的代际不公。 习近平总书记高度重视机会公平。他说: “生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国 人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一 起成长与进步的机会。有梦想，有机会，有奋斗，一切美好的东西都能够创造出来。”⑦ 在国家治理制度体系中，虽然机会公平并不能确保“结果平等”，但它为每个成员的 发展提供了公平参与和实现梦想的可能性。在社会各个领域，人们之间能力有高低，结果会不同，但机会公平了，心态也就会平和许多。

  最近几年频频曝光的“官二代”、“官 三代”违规担任公职和领导干部的事件在媒体上被广泛议论，根源就在于它们破坏了机 会公平、平等竞争的底线，泯灭了其他竞争者脱颖而出的梦想和预期，触动了广大平民 百姓渴望机会公平的神经。 第三，规则公平。规则是一个统合概念，包括了所有的法律规则、政策规则、显规 则、潜规则、硬规则、软规则等。这里讲的规则公平主要是政策和法律规则要公平。规 则公平有三重涵义: 第一，形式上公平，就是人们经常说的法律( 政策) 面前一律平等，即 立法上的平等，全体公民，不分民族、种族、职业、宗教信仰、财产状况、受教育程度、居住 年限与社会地位，在法律规则和标准面前人人平等。第二，实体公平，就是权利义务对 等，既不允许存在无权利的义务( 奴役) ，也不允许存在无义务的权利( 特权) ，每个人都 既享有权利又承担义务，自由地行使权利，忠实地履行义务。第三，在法律实施中“无例 外”，对任何公民的合法权益，都应当依法保护; 对任何公民的违法犯罪行为，都平等地 依法追究。既不容许不受保护的“例外”，也不容许不受处罚的“例外”。总之，任何人， 不论职位高低，不论贫富差异，法律上一视同仁。 第四，司法公正。司法是维护社会公平的最后一道防线，司法公正是社会公平的底 线。客观地说，我国的司法基本上是公正的，但不公正的案件时有发生，造成了恶劣影 响。影响司法公正的首要因素是法官、法庭、法院难以做到依法独立公正办案，遭遇到 的干扰和干涉太多。2013 年 2 月 23 日，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习会 上尖锐地指出: 群众反映，现在一个案件，无论是民事案件还是刑事案件，不托人情、找 关系的是少数。尤其到了法院审判环节，请客送礼、打招呼、批条子的情况很严重。这 说明依法独立公正司法的外部环境很差，司法独立和司法公正受到不应有的干扰。地 方保护、部门保护的干扰和干涉，以权压法、权大于法、迫使司法机关滥用职权、违法办 案的现象时有发生，导致司法不公、冤假错案，甚至引发大规模群体性事件，特别是在土 地征用、房屋拆迁、社会保障、高速公路建设、新农村建设等领域尤为突出。越是往下， 司法机关依法独立公正办案的压力越大。 司法公正是司法公信和国家公信的基础，如果这一基础被虚化，人民群众对公平正 义的信心、对法律的信任、对法治的期待，就会一落千丈。正如英国哲学家培根所言: “一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的 判决却是弄脏了水源。”⑧对于“弄脏了水源”，我的理解就是破坏了司法和法律的公正， 也摧毁了司法和法律的公信力。党的十八大之后，习近平总书记多次强调指出: 全面推 进依法治国，必须坚持公正司法。“要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众 在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”⑨在 2014 年 1 月召开的中央政法工作会议上，习近平总书记明确 提出维护公平正义是司法与法治的核心价值。这表明党和人民对司法提出了更高的标 准和更严格的要求。为了做到司法公正，所有司法机关都要紧紧围绕公正这个主题来 改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，要优化司法职权配 置，规范司法行为。同时，要坚持和改进党对司法的领导，加强和改进人大对司法工作 的监督，进一步深化司法改革，确保人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权 和检察权，切实维护司法权威和公正; 要大力培养理性的司法文化，尊重司法公正和司 法权威，为司法机关创造公正司法的制度环境、文化环境和物质条件。 3. 人权价值 确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家 现代性的根本体现。将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神 圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由 且有尊严的内在要求。我国某些地方频频发生公民的人身自由、人格尊严、通信秘密、 生命、财产等人权和公民权利受到侵害的事件，究其原因就是人权和公民权利还不够神 圣，有些官员不把人权和公民权利当回事。在国家治理中，一定要懂得只有政府认真对 待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序，这样才会形成官民和谐型社 会。十八届三中全会《决定》设立了政府权力清单制度和公民、法人、社会组织、市场主 体权利负面清单制度，认定国家机关和公权力部门“法无授权不可为”，公民、法人、社会 组织“法无禁止则自由”，这是国家治理中人权理念的升华和文明进步。 尊重和保障人权，最重要的是保障公民的基本权利。基本权利主要是指人权和宪 法宣告的公民基本权利。

通常划分为三类，第一类是公民政治权利和自由，诸如知情 权、参与权、选举权与被选举权、监督权，以及言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宗 教信仰自由，人身自由，人格尊严，通信自由，住宅不受侵犯，通信秘密受法律保护，等 等; 

第二类是经济、社会、文化权利，主要包括财产权、受教育权、劳动权、休息权、健康 权、契约自由，在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助 的权利，退休养老的权利，医疗服务和保障的权利以及环境权等等。

第三类是特殊人 群、社会相对弱势群体的权利，主要是少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等的权利。 在这些权利当中，生存权是首要人权，发展权是根本权利。随着经济社会的发展，人们 对“权利”的认知与诉求将从生存层面上升到发展层面，从直接的经济层面上升到政治、 文化层面，权利关注将持续升温，新型权利将不断涌现。作为国家治理核心主体的执政 党和国家权力机关要积极回应人民群众日益增长的多样化权利诉求，不断丰富宪法法 律权利体系，健全人权和权利保障制度。