一、概念及研究背景

土地整理是一项扩大再生产形成新的固定资产和新的生产能力的投资建设活动，其主要功能是把尚未利用或遭破坏或利用不充分的土地资源变为可利用的土地资源，并提高土地的利用率和产出率，从而达到土地资源的合理配置。中国现代意义的土地整理是在粮食安全、保护耕地的背景下开展的，土地整理的首要目标是实现耕地总量动态平衡和占补平衡。随着土地整理研究的深入以及国家相关规划的指导，土地整理的目标不断延伸，包括促进保护耕地的数量和质量，提高土地集约利用，促进农业增效、农民增收，促进社会主义新农村的建设等。

资金投入是落实土地整治项目的基础，也是衡量地区土地整治工作发展水平的一个内在标准。对土地整治项目投资分配进行分析研究，对明确土地整治投资的重点，提高土地整治资金投入效益具有重要意义。近年来，关于土地整治项目资金研究的相关文献甚少。笔者结合相关学者的研究经验，探讨土地整理项目中出现的资金构成、筹资来源以及资金分配等方面的问题，从而为土地整理项目中的资金使用提供一些建议。

二、资金问题

（一）投资比例不合理。土地整理施工项目一般分为土地平整、农田水利、田间道路等项目。其主要目的是保证耕地数量和质量，促进土地的节约集约利用，随着土地整理项目的实施，因土地平整、农田水利建设的受益时间较短，为追求短时间的利益，扩大了部分道路建设的比例。越来越多的土地整理项目将投资偏重于道路等基础设施的修缮，忽略了土地整理的宗旨。

王文中等（2005）以山东省2001～2004年国家批准实施的主要土地开发整理项目为例，通过分析项目的土地平整工程、农田水利、田间道路及其他工程等主要分项工程的投资结构，发现土地平整和农田水利是项目工程投资的主体部分（平均占工程施工费的比例介于82.27%～90.38%），且近年来土地平整费用所占比例呈现逐年下降趋势，农田水利工程投资和道路投资比例逐年增加趋势。土地整理项目各项建设的投资数额及其占总投资比例取决于不同项目所处的自然资源状况。李源生（2006）等以冀西北地区土地整理投资项目为例，通过分析发现，农田水利工程建设投资额较大，占总投资额比例达到了43.6%，以下依次为土地平整工程投资占25.4%，其他投资占11.3%，基本设备购置投资占8.5%，田间道路投资占7.6%，防护林投资占3.6%。投资结构不合理，易使工程建设质量降低，数学教育教学论文达不到预期的社会、生态和经济效益要求。

（二）筹资渠道单一。按资金来源，土地整理项目可分为：国家投资项目、外资项目、中外合资项目、合作项目、自筹资金项目和联合投资项目等多种形式。土地整理项目资金分为中央投资、地方投资和其他资金自筹资金，其中现行的土地整理项目所需资金主要由国家及地方财政负担，资金来源较为单一。深入分析研究各地农村土地整治融资模式，发现其资金来源及投资主体均存在共性：资金来源主要由国家及地方财政投资、银行及相关金融部门抵押或信用贷款、项目利益相关者投资组成；投资主体主要由国家及地方政府、银行及相关金融部门、项目利益相关者组成。城镇化建设用地不断拓展，耕地资源受到有限性的制约，为落实耕地总量的动态平衡，土地整理的规模还会变大，因此所需的资金还会更多。巨大的资金需求将会对中国现阶段单一的国家及地方政府投融资体系带来压力。

（三）资金利用效率不高。我国的土地整理项目属于资金占用量大，投资回收期长的项目。国家财政投资基本是无偿性的，在资金使用过程中，由于监督机制的不完善，造成资金使用整体效率不高。农村土地整理项目通常涉及到农业、交通、国土、环境、财政等部门，各级政府之间由于缺乏统一管理和调度，导致人、财、物等调度缺乏统筹安排，造成资金的浪费

“重申报、轻管理”造成项目重复投资，实施难度加大，助长了部分政府对资金的挤占、挪用和截留。部分省级投资项目中要求地方政府按照比例进行配套，但由于自身的资金困难以及不参与新增建设用地土地有偿使用费的分成，因而资金配套不仅存在困难，也缺乏积极性。在资金管理方面，部分财务人员缺乏管理经验，土地整理工作开展较晚，但资金的预算和管理涉及面较广，政策性较强，土地开发整理的新知识、新技术相继推出，从业人员的业务水平有待提高，难以应对在资金编制、管理过程中出现的一些新情况。

三、解决方法

（一）优化土地整理项目的投资结构。整理规划设计具有鲜明的地域性，地区不同，整理的目标、内容和方法也不相同。比如，从地形地貌看：丘陵山区，整理的重点应该是如何解决灌溉问题以及如何防止水土流失，田块可以规划为梯田、作物可以采取横坡种植方式等；低洼易涝区，土地整理的重点则应放在如何解决排涝、排渍问题上。平原地区、盐碱地区、风沙地区、沿海沿河滩涂区、旱作区、水田区等，区域不同，土地利用的特点不同，土地整理项目的投资结构也应不一样。

（二）推行多元化融资。为打破土地整理资金由国家及地方政府投融这一单一的局面，不少学者相继提出通过土地整理项目BOT融资、PPP融资、土地整理基金、土地信托、土地证券化等可缓解当前土地整理融资来源单一的困境。本文提出应根据具体的土地整理项目划分出不同的融资方式，侧重资金投入和回报的对象。第一，在经济较为发达地区，针对投资回收期较短、资金回报率较大的项目，推行市场融资方式。建立良好的土地金融市场，吸引民间资本和社会资本的投入，主要由市场承担融资的责任，国家和政府对项目的运行和资金的管理起监督作用；第二，针对整理规模较小，受益面较小的地区，推行股份合作方式，鼓励农村集体内部融资，逐渐形成自筹资金为主、政府补贴为辅的新型融资方式；第三，在经济欠发达地区，由于自身经济的限制，难以实现民间融资或吸引企业投资。实行国家或政府为主要投资方，农村集体或是企业辅助出资。但是在具体项目审核的时候，严格审核项目整理规模及地区经济状况。

（三）加强资金管理。为避免土地整理项目中出现资金利用效率不高的情况。首先，政府与相关部门应合力统筹安排，建立各部门协调合作的统一领导机制，明确各部门职责权限，综合统筹资金安排，避免出现项目重复投资，造成资金的浪费。在此基础上，对土地整理专项资金实行专款专用，严格监督，打击挤占、挪用和截留土地整理项目资金的行为；其次，加强对土地管理方面相关人员的业务培训，特别是提升财政部门管理人员的专业素质，保证土地整理项目资金管理的规范化和公开化；最后，除了加强项目资金在使用过程中的管理，也要重视项目完成后的资金受益问题，建立合理的项目利益分配机制。结合多元化融资的项目完成情况，划分出不同的利益主体，例如，针对农村集体融资的项目，明确受益主体为村民集体，注重利益分配问题以及社会保障和风险方面的问题。针对土地整理项目，还要做一些必要的宣传，提升农民对土地整理的认识，鼓励其配合土地整理相关工作，土地整理的核心要以农民的基本利益为主，依然要把整治最基本的重心放在田、水利、路、林基础设施建设以及农田环境建设、土壤土质改良工作上。

主要参考文献：

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